zu geben, allein sie kann dieselben nie abändern, noch sie abschließen. Durch ihre Mitwirkung kann daher die Natur der Staatsverträge in keiner Weise geändert werden. Dieselben sind einfache Verwaltungsakte, keine Geseze. Daraus wird weiter gefolgert, daß diese Ausflüsse der hohen Verwaltung naturgemäß nur von Seiten dieser eine Auslegung und Würdigung erfahren dürfen, daß hienach jede Auslegung durch die Gerichte ein Ueberschreiten der diesen zustehenden Gewalt, ein empiètement dans le pouvoir exécutif darstelle, und daß endlich dem Ausgelieferten selbst, der dem zwischen zwei souveränen Mächten geschlossenen Vertrage völlig fremd ist, keinerlei Rechte aus dem Vertrag zustehen können.

Diese Betrachtungsweise ist in ihrer Allgemeinheit jedenfalls eine einseitige. Es wird nur die Wirkung der Staatsverträge nach Außen berücksichtigt, ihre Funktionen im Inneren der Staaten aber werden übersehen. 1) Richtig ist ja, daß zunächst aus dem völkerrechtlichen Rechtsgeschäfte eines Staatsvertrages Rechte und Verbindlichkeiten nur für die Kontrahenten selbst entstehen, also für den Staat als solchen, die Regierung, nicht aber für die einzelnen Unterthanen und die Behörden. Allein die Staatsverträge haben nicht den Zweck, auf dem Papiere zu bleiben, sie sollen zu lebendiger Wirkung kommen, sie sollen erfüllt werden. Diese Erfüllung wird nun dadurch _geschehen, daß jeder der kontrahirenden Staaten seinerseits im Inneren die Anordnungen trifft, zu deren Ausführung er sich durch den Vertrag verpflichtet hat, d. h. daß er den Befehl gibt, dem Vertrage gemäß zu handeln. Diese Anordnungen können in den Bereich fallen, in welchem der Souverän selbst ohne Weiteres zum Erlasse von Vorschriften berechtigt ist, in das Gebiet der Staatsverwaltung oder das dem Herrscher vorbehaltene Verordnungsgebiet. Sie können aber auch in den Bereich einschlagen, in welchem er verfassungsmäßig an die Mitwirkung sog. legislativer Körperschaften gebunden ist, und das insbesondere, wenn zur Ausführung des Vertrags ein Eingriff in die Rechtsordnung des Staates, die Aufhebung oder Veränderung bestehender oder die Schaffung neuer Rechtsfäße nothwendig werden sollte. In dem einen Falle genügt der einfache Befehl, in dem anderen Falle ist ein Befehl in Gefeßesform erforderlich, um die Ausführung des Vertrages im Inneren zu garantiren; 2) denn es ist eine ebenso einfache wie einleuchtende Konsequenz des konstitutionellen Staatsrechts, daß der Herrscher einen Befehl, bei dessen Erlassung er überhaupt an die Mitwirkung der sog. gefeßgebenden Körper gebunden ist, auch dann nicht ohne diese erlassen kann, wenn er sich zum Erlasse vorher durch einen Vertrag einer fremden Macht gegenüber verpflichtet hat. Die zur Ausführung des Staatsvertrages nothwendigen Verwaltungsvorschriften, Geseze 2c. können entweder in selbstständiger Weise, aus der Form des Vertrages herausgeschält, erlassen werden. Diese Form wäre die entsprechendste und würde am sichersten jeden Zweifel, wie die Ausführung im Innern gewollt ist, ausschließen. Allein sie ist nicht die übliche. In der Regel wird vielmehr der Vertrag als solcher in seiner Gesammtheit, veranlaßten Falles nach erfolgter Zustimmung der Volksvertretung, verkündigt. Das Gebot der Darnachachtung wird dabei entweder ausdrücklich beigefügt oder hat als stillschweigend voraus

1) Hiefür und für das Folgende s. Laband: Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, II. Band, Tübingen 1878, S. 152 ff.

2) Es versteht sich von selbst, daß diese Beschränkung in Hinsicht auf die Vollziehbarkeit auch in den Staaten besteht, in welchen der Herrscher zum Abschluß von Staatsverträgen prinzipiell allein befugt ist.

gesezt zu gelten. Wie weit das Gebot als Verwaltungsbefehl, wie weit als Gesetzgebungsbefehl wirken soll, wird nicht ausgeschieden.

So kann ein Staatsvertrag in seiner Gesammtheit den für die Erlassung von Gesezen vorgeschriebenen Weg durchmachen, zum formellen Geseze werden. Der Staatsvertrag fann ferner durch den Befehl, seinen Inhalt zu beobachten, zum Geseze im materiellen Sinne insoweit werden, als sein Inhalt überhaupt fähig ist, als Rechtsnorm zu gelten. Es können dann für Behörden und Unterthanen Rechte und Pflichten aus den Bestimmungen des Vertrages in gleicher Weise wie aus den Bestimmungen jedes anderen Gesezes erwachsen. Die Folge der Eigenschaft als Gesez im formellen Sinne ist, daß eine Abänderung nur wieder in der Form des Gefeßes geschehen kann und daß nicht einem der sog. gefeßgebenden Faktoren für sich allein (z. B. dem Regenten) die Befugniß einer allgemein maßgebenden Interpretation des Vertrages zusteht. Demgemäß kann weder die ausschließliche Eigenschaft der Staatsverträge als Akte der hohen Verwaltung anerkannt, noch letterer die ausschließliche Befugniß zugestanden werden, diese Verträge bei ihrer Ausführung im Inneren des Staates auszulegen.

§ 3.

Was speziell die Auslieferungsverträge betrifft, so läßt sich nicht allgemein behaupten, daß sie nach dem gemeinsamen Staatsrecht der konstitutionellen Staaten immer in das Gebiet fallen, welches der Gesetzgebung im formellen Sinne vorbehalten ist. Allgemeine Grundsäße lassen sich hierüber nicht aufstellen. Denn einerseits ist der Inhalt der Auslieferungsverträge ein mannigfacher, andererseits die Abgrenzung des Gebietes der Gesetzgebung auch bei konstitutionellen Staaten eine sehr verschiedene. Das Resultat kann insbesondere ein anderes sein, je nachdem man die Auslieferung vom Standpunkt des ersuchten oder des ersuchenden Staates betrachtet.

Von dem ersteren Standpunkte aus hat man die Auslieferung vielfach mit der sog. Fremdenpolizei in Verbindung gebracht, d. h. mit den Befugnissen, welche der Staatsgewalt gegenüber Nichtstaatsangehörigen zustehen, welche sich im diesseitigen Staatsgebiete aufhalten, namentlich mit der Befugniß der Ausweisung.) Da in dieser Hinsicht meist der verwaltenden Thätigkeit keine wesentlichen Schranken gesezt sind, so hat man ein Gleiches auch für die Auslieferung deduzirt.

Vom Standpunkt des ersuchenden Staates aus betrachtet, erscheint die auf Erwirkung einer Auslieferung gerichtete Thätigkeit lediglich als die Vollziehung eines richterlichen Befehls, sohin als Verwaltungsthätigkeit, für die schon um der Erreichung ihres Zweckes willen möglichste Unbeschränktheit zu wünschen ist.

Allein andererseits ist zu bedenken, daß die Ausweisung doch einen weit geringeren Eingriff in die persönliche Freiheit des Betroffenen bedeutet, als

1) Billot, 1. c. p. 32. Le droit et la procédure d'extradition ont aujourd'hui leur fondement légal en France dans la loi de 1849 et dans le decret de 1811, von denen namentlich das erstere Gesez (vom 3.-11. Dezember 1849) lediglich das freie Ermessen der Verwaltung in Sachen der Ausweisung bestätigt. Ernst Meier, Ueber den Abschluß von Staatsverträgen, Leipzig 1874 . 245, 246, hält speziell für das preußische Recht den Fall, daß ein Staatsvertrag gleichsam auf die Verordnungssphäre beschränkt bleibt, bei den Auslieferungsverträgen für gegeben, insofern die Ausweisung und Auslieferung von Fremden regelmäßig zu den diskretionären Befugnissen der vollziehenden Gewalt gehört“.

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die Auslieferung an eine fremde Gerichtsgewalt, daß diese ein Akt der Rechtspflege oder wenigstens, wie Andere sagen, der Rechtshilfe1) ist, welcher auch der Herrschaft von Rechtsgrundsägen unterworfen sein soll und nicht der freien Willkür anheimgegeben werden darf. Ferner bleibt auch vom Standpunkt des ersuchenden Staates zu erwägen, daß in der Erwirkung einer Auslieferung ein schwereres Uebel liegen kann und gewöhnlich auch liegen wird, als in der Vollziehung eines Haftbefehls im Inlande, und daß es daher fraglich erscheint, ob, wo diese zulässig ist, auch jene Maßregel erfolgen darf. Kurz, es ist auch von hier aus im Interesse der Rechtssicherheit und, um die Erreichung des Strafzweckes in thunlichster Reinheit zu garantiren, eine rechtliche Regelung der Voraussetzungen und Formen, unter welchen die Stellung eines Auslieferungsgesuches erfolgen soll, sowie der Wirkungen einer erlangten Auslieferung sehr wünschenswerth.

Die Meinung hat denn auch bereits viele Vertreter gefunden, daß es sich empfehle, gesegliche Bestimmungen über die Auslieferung aufzustellen und dieselbe der reinen Verwaltungswillkür zu entrücken. Davon legen vor Allem die bereits bestehenden Geseze und Gefeßentwürfe über Auslieferung in verschiedenen Staaten Zeugniß ab. Um von speziellen Meinungskundgaben nur zwei zu zitiren, so hat gerade in Frankreich, wo bisher die ausschließliche Zuständigkeit der vollziehenden Gewalt in Auslieferungsfachen als Dogma galt, bei der Berathung des Gefeßentwurfes im Senat der Berichterstatter der Senatskommission, Bertauld), geäußert: Votre commission a été unanime à penser que les règles générales de l'extradition appartiennent au domaine législatif. Zur gleichen Ansicht bekennt sich Brocher3) : Nous avons vu que l'extradition est un acte de souveraineté de la part de l'Etat qui l'opère. Les dispositions fondamentales qui la créent en quelque sorte en fixant et règlementant les conditions auxquelles elle aura lieu, semblent en conséquence ressortir du pouvoir législatif, ce pouvoir représentant généralement la souveraineté dans les manifestations de la vie ordinaire.

§ 4.

Für das geltende Recht ist in Frankreich die Frage, ob bei den Auslieferungsverträgen die Zustimmung der geseßgebenden Körperschaften erforderlich ist, ganz abgesehen von der Frage nach der Wirkung dieser Zustimmung, in der Theorie streitig.) Man ist verschiedener Ansicht darüber, ob Art. 8 der loi constitutionelle vom 16. Juli 1875, lautend: Les traités relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux chambres, auch auf die Auslieferungsverträge anwendbar ist. Jedenfalls sind

1) Auf den Streit hierüber kann hier nicht eingegangen werden; auf der einen Seite, für die Bezeichnung der Auslieferung lediglich als Rechtshilfeakt, siehe: Beschlüsse des XVI. deutschen Juristentages in Kassel (1882) und neuerdings Binding, Handbuch des Strafrechts, Bd. I S. 397, andererseits v. Bar im Gerichtssaal, Bd. XXXV S. 588 ff.. und namentlich Geyer, Zeitschrift für die gebildete Welt 1883, Bd. III S. 1110, der, meines Erachtens mit Recht, einen Gegensatz zwischen Rechtshilfe und Rechtspflege leugnet.

Bernard, 1. c. p. 50.

3) Annuaire de l'Institut du Droit international 1880, p. 231.

4) Brocher, loc. cit. p. 232; von ihm zitirt Bertauld p. 6 Rapport déposé au Sénat le 17 décembre 1878 und Vazelhes, Etude sur l'extradition p. 45; Bomboy et Gilbrin, Traité pratique de l'extr. p. 15, 16.

die meisten der gegenwärtig für Frankreich geltenden Verträge vor dem Jahre 1875 und ohne Genehmigung seitens der geseßgebenden Körperschaften abgeschlossen.

In der Schweiz müssen die Auslieferungsverträge von der gesetzgebenden Gewalt ratifizirt werden. 1)

In den deutschen Einzelstaaten, so insbesondere in Preußen und Bayern, galten bezw. gelten, soweit nicht das Reich thätig geworden ist, noch jezt 2) bei Abschluß von Auslieferungsverträgen die Regierungen weder an eine vorgängige noch nachträgliche Genehmigung der Volksvertretungen gebunden.

Im Gegensage hiezu sind die sämmtlichen bisher vom Deutschen Reiche abgeschlossenen Auslieferungsverträge dem Reichstage zur Beschlußfassung vorgelegt und von diesem genehmigt worden. Da diese Verfahrungsweise nach der Reichsverfassung Art. 11 Abs. 3 nur vorgeschrieben ist, insoweit die Verträge mit fremden Staaten sich auf solche Gegenstände beziehen, welche nach Art. 4 Reichsverf. in den Bereich der Reichsgesetzgebung gehören, wird man nicht irren, wenn man die bisherige thatsächliche Uebung bei Auslieferungsverträgen auf die rechtliche Ueberzeugung von ihrer Nothwendigkeit zurückführt. Die Annahme einer bloßen Gefälligkeit3) der Reichsregierung gegenüber dem Reichstage hat nicht viel Wahrscheinliches für sich, denn diese Gefälligkeit könnte unter Umständen der Regierung ihre ohnedem nicht leichte Aufgabe, einen zweckmäßigen Auslieferungsvertrag zu Stande zu bringen, unnöthiger Weise sehr erschweren.

Unter welchem Gesichtspunkte freilich die Auslieferungsverträge in den der Gesetzgebung *) des Reichs vorbehaltenen Kreis fallen, darüber herrscht Verschiedenheit der Anschauungen. Von einer Seite 5) wird auf Ziffer 11 des Art. 4 Reichsverf. (Bestimmungen über die wechselseitige Vollstreckung in Zivilsachen und Erledigung von Requisitionen überhaupt) hingewiesen, während ein Urtheil des preußischen Obertribunals vom 17. April 1879 ) die Auslieferungsverträge als das Strafrecht und das gerichtliche Verfahren berührend bezeichnet und also mit Rücksicht auf Ziffer 13 dess. Art. die Mitwirkung des Reichstags für nothwendig hält. Ich möchte mich eher der letzteren Ansicht anschließen. Ob aber die Begründung da oder dort gesucht und gefunden wird, es hat die Thatsache allein schon die wichtigsten Folgen. Da noch hinzukommt, daß fämmtliche Auslieferungsverträge von Reichswegen im Reichsgesehblatte ver

1) Brocher, 1. c. p. 233.

2) Davon kürzlich eklatante Beispiele die Verträge Rußlands mit Preußen und Bayern; entgegengesetter Meinung allerdings das Preußische Abgeordnetenhaus bezüglich eben der russisch-preußischen Kartellkonvention.

3) Dieser Ansicht ist Geßner in v. Holzendorffs Handbuch des Völkerrechts Band II S. 40: Auslieferungsverträge bedürfen einer solchen Zustimmung und Genehmigung (sc. des Bundesraths bezw. Reichstages) nicht; die Praxis der Reichsregierung sei bisher eine sehr entgegenkommende gewesen; ohne daß eine Verpflichtung hiezu vom rechtlichen Standpunkt vorhanden gewesen wäre, sei eine Anzahl derartiger Verträge bereits vor erfolgter Ratifikation dem Reichstage vorgelegt worden."

*) Ich halte dabei an der Auffassung des Abs. III Art. 11 Reichsverf. fest, welche Laband a. a. O. Bd. II S. 165 ff. ausgeführt hat und wonach er dahin zu verstehen ist, daß Willensakte, welche das Reich verfassungsmäßig nur unter Zustimmung des Bundesraths und mit Genehmigung des Reichstags d. h. in der durch Art. 5 definirten Form des Reichsgesehes vornehmen kann, an diese Erfordernisse auch gebunden sein sollen, wenn sich das Reich durch einen Staatsvertrag zu deren Vornahme verpflichtet hat.

5) Hezer, Deutsche Auslieferungsverträge, Berlin 1883, Einleitung S. 4.

6) Oppenhof, Rechtssprechung des preußischen Obertribunals in Straffachen, Band XX S. 207.

kündigt worden sind, 1) sind bezüglich derselben alle Voraussetzungen erfüllt, welche nach Art. 5 und 2 Reichsverf. zum Zustandekommen eines Reichsgesetzes und zu dessen verbindlicher Kraft erforderlich sind; denn die Zustimmung des Bundesraths und die Genehmigung des Reichstags läßt sich nicht anders denken, als daß die Mehrheit sowohl des ersteren als des letteren sich für denselben Wortlaut des Vertrags ausgesprochen hat, oder mit anderen Worten, daß übereinstimmende Mehrheitsbeschlüsse hinsichtlich desselben erzielt worden sind. Wir haben also hier den oben theoretisch als möglich bezeichneten Fall, daß Staatsverträge sich innerstaatlich als Geseze darstellen können, bei den Auslieferungsverträgen des Deutschen Reiches praktisch vor uns. Dies ist denn auch von gerichtlicher Seite mehrfach aufs Deutlichste anerkannt worden. So heißt es in dem schon zitirten Urtheil des preußischen Obertribunals vom 17. April 1879 im Hinblick auf den deutsch - englischen Auslieferungsvertrag vom 14. Mai 1872: „Der gedachte Vertrag ist allerdings nicht dem Namen, wohl aber der Sache nach ein Gesez“, und nach Konstatirung der Zustimmung des Bundesraths, der Genehmigung des Reichstags und der Verkündigung: Es sind damit gleichzeitig auch die Vorbedingungen erfüllt, von welchen nach Art. 5 Reichsverf. das Zustandekommen eines Gesezes abhängt, und ist somit jedenfalls der Staatswille in verfassungsmäßiger Art und Weise zum Ausdruck gebracht, welcher sodann durch die Verkündigung des Vertrages im Reichsgesehblatt nach Art. 2 Reichsverf. auch allgemein, insbesondere für alle Organe der Staatsgewalt verbindliche Kraft erlangt hat."

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Noch präziser spricht sich bezüglich des nämlichen Auslieferungsvertrages ein Urtheil des Reichsgerichts (IV. Straffenat) vom 22. September 18852) aus: Er hat dadurch (Zustimmung des Bundesraths 2c.) die formelle Giltigkeit eines Reichsgesetzes erlangt, ist in der Form eines solchen zu Stande gekommen und auch publizirt. Aber auch inhaltlich ist der Vertrag dadurch Gesez und Art. VII als Theil desselben eine Rechtsnorm geworden. Denn wenn man den völkerrechtlichen Verträgen wegen ihrer Vertragsnatur die Eigenschaft des objektiven Rechts auch absprechen will, so werden sie doch objektives Recht jedenfalls für den Staat, der sie in den Formen seines Rechts zum Geseze erhebt und in der Form des Gesezes sich selbst wie seine Angehörigen und Behörden bindet."

Wie bereits oben gesagt, folgt aber daraus, daß der Auslieferungsvertrag in seiner Gesammtheit den Weg der formellen Gesetzgebung durchlaufen hat, daß er nun auch in den Theilen, bezüglich welcher der Kaiser allein kraft eigenen Rechtes und, ohne das Gesetzgebungsrecht des Reichstages zu verlezen, die Vollziehung hätte anordnen können, nicht mehr anders als wieder im Wege der Gesetzgebung aufgehoben 3) oder verändert werden kann. Die Reichsregierung selbst ist an die Bestimmungen desselben gebunden und sie kann nicht etwa mit Zustimmung der mitkontrahirenden fremden Regierung gebietende Säße des Vertrages durch abweichende Uebung oder durch Verwaltungsanordnungen umgehen. Bezüglich der Auslegungsbefugniß gelten bei diesen Verträgen keine anderen Regeln, als wie bei jedem anderen Geseze.

1) Wenn auch die Mangelhaftigkeit der Verkündigungsformel bei Staatsverträgen mit Recht schon mehrfach gerügt worden ist, so von Thudichum, Verfassungsrecht des Norddeutschen Bundes, Tübingen 1870, S. 95. Laband, a. a. D. II S. 159. Ernst Meier, Staatsverträge, S. 330.

2) Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen, Bd. XII S. 381.

3) Diese erstere Wirkung der formellen Gesezesnatur ist bei den Staatsverträgen allerdings nicht unzweifelhaft.